ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ КОРЕННЫХ НАРОДОВ КАК ИНСТИТУТ ЗАЩИТЫ КОЛЛЕКТИВНЫХ ЭТНИЧЕСКИХ ПРАВ

А.А.Попов Сыктывкар

Конец XX столетия - период, когда международным сообществом предпринимаются совместные целенаправленные усилия в области защиты прав народов. Особенно активизировалась эта деятельность в сфере прав коренных народов (этносов), которые в силу различных исторических обстоятельств явля­ются к настоящему времени этническим меньшинством на своей исторической (этнической) родине. В свою очередь под их исторической родиной понимается ареал обитания, где исторически протекал про­цесс этногенеза данных этнических общностей.

Правозащитная нормотворческая деятельность организационно осуществляется в рамках Орга­низации Объединенных Наций и в настоящее время выражается в разработке и подготовке процедуры Принятия универсального международно-правового документа - Декларация прав коренных народов мира.

Основная работа по подготовке ее проекта выполняется Рабочей группой по коренным народам. Еще в 1977 и 1981 гг. в Женеве состоялись международные конференции неправительственных органи­заций по проблемам коренных народов. В это же время ООН осуществила специальное исследование по данной проблематике. Результатом этого стало принятие резолюции 1982/34 Экономического и Социаль­ного Совета ООН от 7 мая 1982 г., в которой Совет уполномочил Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств (Подкомиссия работает при Комиссии по правам человека) создать Рабочую группу по коренным народам (1). Рабочая группа проводит свои ежегодные сессии в Женеве, они являются одним из крупнейших форумов ООН в области прав человека.

Помимо содействия диалогу между правительствами и коренными народами. Рабочая группа официально имеет мандат на выполнение двух задач: 1. Изучение этнических процессов, касающихся содействия осуществлению прав человека и основных свобод коренных народов; 2. Разработка междуна­родных норм, касающихся прав коренных народов во всем мире, с учетом как сходств, так и различий в их положении (2). Председателем-докладчиком Рабочей группы является Эрика-Ирен А.Даес (Греция). В 1985 г. Рабочая группа приняла решение подготовить проект Декларации прав коренных народов, кото­рый должен быть представлен для утверждения Генеральной Ассамблеей ООН. В настоящее время такой проект подготовлен. Он охватывает целый круг прав и свобод коренных народов: сохранение и развитие этнических и культурных признаков и самобытности; защита от геноцида и этноцида; права, связанные с религией, языком и учебными заведениями; право собственности на землю и природные ресурсы, их использование; сохранение традиционных экономических структур и образа жизни; охрана окружающей среды; участие в политической, экономической и социальной жизни соответствующих государств и осо­бенно в части вопросов, которые затрагивают их жизнь и судьбу; право на самоуправление или автоно­мию при решении их собственных внутренних вопросов и местных вопросов и другие.

Необходимо отметить, что проект Декларации является не первым международно-правовым до­кументом в области прав человека, в котором последние относятся не только к отдельной личности, но также к группе людей. Такими международно-правовыми документами являются, например, Междуна­родная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция МОТ № 169 и другие. Вместе с тем, проект Декларации наиболее оптимально и конструктивно решает такую сложную пробле­му, как сочетание защиты индивидуальных и коллективных прав применительно к коренным народам.

Проект Декларации до своего принятия на Генеральной Ассамблее ООН должен пройти сле­дующие стадии: доработку и согласование в Рабочей группе, рассмотрение и одобрение в Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств в Комиссии по правам человека, в Экономи­ческом и Социальном Совете. Первая часть этой работы завершена. Проект разработан, согласован в Рабочей группе и передан в Подкомиссию. Нами анализируется именно данный текст проекта Договора (3).

При разработке проекта Декларации на сессиях Рабочей группы наиболее активно обсуждались вопросы, относящиеся к определению бенефициариев, рамкам и понятию таких терминов, как "коренные народы", "самоопределение", "самоуправление и автономия", "земли и территория", "этноцид и культур­ный геноцид", а также ссылки на коллективные и индивидуальные права.

Что касается термина "коренные народы", то в материалах и документах ООН содержатся сле­дующие разъяснения. Как следует из Записки секретариата Подкомиссии по предупреждению дискрими­нации и защите меньшинств "Технический обзор проекта декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов", в качестве отправного момента в начале своей деятельности Рабочая группа руководствовалась определением Хосе Р.Мартинеса Кобо, назначенного Специальным докладчиком Подкомиссией в 1971 г. Оно дано в его окончательном докладе "Исследование проблемы дискриминации в отношении коренных народов", представленном в виде пяти томов в Подкомиссию в течение 1981-1984 гг.: "Коренные народы - это коренные общины, народы и нации... Они составляют слои общества, не являющиеся доминирующими, и хотят сохранять, развивать и передавать будущим поколениям терри­торию своих предков и свою этническую самобытность в качестве основы для продолжения своего суще­ствования как народа в соответствии со своими собственными культурными особенностями, социальны­ми институтами и правовыми системами..." (4).

В той же Записке делается отсылка на более поздний документ, в частности на принятую в 1989 г. Конвенцию МОТ № 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в неза­висимых странах". В статье 1 Конвенции МОТ № 169 конкретно указываются бенефициары: "1. Настоя­щая конвенция распространяется: а) на народы, ведущие племенной образ жизни в независимых стра­нах, социальные, культурные и экономические условия которых отличают их от других групп националь­ного сообщества и положение которых регулируется полностью или частично их собственными обычая­ми или традициями, или специальным законодательством; в) на народы в независимых странах, которые рассматриваются как коренные ввиду того, что они являются потомками тех, кто населял страну или географическую область, частью которой является данная страна, в период ее завоевания или колониза­ции или в период установления существующих государственных границ, и которые, независимо от их правового положения, сохраняют некоторые или все свои социальные, экономические, культурные и политические институты". (5).

 

Отметим, что многие положения проекта Декларации по своему содержанию весьма близки по­ложениям Конвенции МОТ № 169.

В более позднем издании Центра по правам человека Отделения ООН в Женеве "Права человека. Изложение фактов № 9: Права коренных народов" присутствует такое определение: "... народы называют коренными или исконными, потому что они жили на своих землях до прихода переселенцев из других районов; ...они являются потомками тех, кто населял ту или иную страну или географический район, когда туда стали переселяться народы других культур и этнического происхождения.. .(6).

В процессе разработки проекта Декларации центральное место заняла проблема установления стандартов, т.е. норм, касающихся прав коренных народов. В частности, принципиальным стал вопрос о праве коренных народов на самоопределение. Так, статья 3 проекта Декларации полностью воспроиз­водит положения пункта 1 статьи 1 Международных пактов "О гражданских и политических правах" и "Об экономических, социальных и культурных правах" (7). В то же время в качестве консенсуса для го­сударств и коренных народов по вопросу о праве на самоопределение предлагается формулировка статьи 31. В ней концептуально обозначен механизм реализации права на самоопределение через самоуправле­ние и автономию в соотношении с внутренней юрисдикцией государств.

Деятельность ООН не ограничивается только подготовкой к принятию Декларации прав корен­ных народов. Во Всемирной конференции по правам человека, состоявшейся в Вене в июне 1993 г., при­няли участие многие представители коренных народов. Одно из заседаний Всемирной конференции 18 июня 1993 г. было посвящено Международному году коренных народов мира (1993 год). Всемирная конференция в Венской декларации и Программе действий рекомендовала Генеральной Ассамблее про­возгласить Десятилетие коренных народов и рассмотреть вопрос о создании Постоянного форума корен­ных народов при ООН. Генеральная Ассамблея в резолюции 48/163 от 21 декабря 1993 г. провозгласила Международное десятилетие коренных народов мира с 10 декабря 1994 г. (8). XII сессия Рабочей группы (июль 1994 г.) выработала рекомендации по проведению Десятилетия, организации Постоянного форума, Добровольного фонда коренных народов.

Вторую часть мандата Рабочая группа реализует посредством проведения в настоящее время фундаментального изучения темы "Исследование договоров, соглашений и других конструктивных дого­воренностей между государствами и коренными народами" (Специальный докладчик Мигель Альфонсо Мартинес) (9). В ходе исследовательской работы достигнут определенный прогресс. Во-первых, изучен ряд исторических и антропологических посылок по большому кругу специфических вопросов во многих районах мира; во-вторых, в целом определена методология этой сложной проблематики; в-третьих, учте­но и классифицировано огромное разнообразие юридических ситуаций по практике договорных отноше­ний, создается информационный банк данных.

В то же время на нынешней стадии исследований пока еще не сделан анализ по районам Восточ-' ной Европы, да и по всей территории бывшего СССР. Хотя весьма интересным с этой точки представля­ется опыт национальной политики 20-30-х гг. в СССР, а также ряд современных прецедентов в практике договорных отношений государственных органов власти и организаций коренных народов в некоторых регионах Российской Федерации. На наш взгляд, последние вполне соответствуют одному из пяти типов юридических ситуаций, который Специальным докладчиком определен как "прочие конструктивные договоренности", то есть "любые правовые тексты или другие документы, которые свидетельствуют о договорном участии всех сторон в правовых и квазиправовых отношениях" (10). Специальный докладчик справедливо объясняет имеющиеся проблемы ограниченностью его доступности к первоисточникам и недостаточной квалифицированной помощью специалистов из конкретных регионов. Рабочая группа рекомендует Организации Объединенных наций провести семинары по современным договорам и со­глашениям с коренными народами для обмена мнениями между правительственными экспертами и экс­пертами от коренных народов, где такие договоры уже заключены и где они могут оказаться полезными в будущем как один из путей осуществления прав коренных народов (11).

В свете выше изложенного представляется возможным дать кратко некоторые предварительные оценки в области выработки стандартов применительно к правам народа коми, являющегося коренным в Республике Коми. До начала XX в. коми народ не имел своей территориальной автономии. В 1921 г. была образована Коми автономная область, коми составляли на ее территории более 85 % населения. По существу это означало реализацию права на самоопределение и самоуправление в рамках Российской Федерации. В дальнейшем, особенно начиная с 30-х гг., это право было нарушено. Более того, в резуль­тате репрессивной политики сталинского режима, коми народ на своей исконной территории обитания в

рамках территориальной автономии превратился как этническая общность в меньшинство. Это произош­ло не путем завоеваний, оккупации или колонизации одного народа другим, а в результате репрессивной, дискриминационной национальной политики по отношению ко всем без исключения народам СССР.

К настоящему времени в Республике Коми коренной народ составляет всего 26% (данные мик­ропереписи 1994 г.). В этих условиях остро встал вопрос о его гарантиях на реальное участие в процессах выработки и принятия решений на государственном уровне и особенно в части вопросов, непосредствен­но касающихся коренного народа. Именно это обстоятельство стало причиной созыва в 1991 г. съезда коми народа, который провозгласил себя постоянно действующим форумом. На II съезде была принята Декларация о правовом статусе съезда, который поставил вопрос об обязательном рассмотрении своих решений в органах государственной власти Республики Коми (12). Так обозначился переговорный про­цесс между коренным народом и государством.

В результате согласительных процедур в мае 1992 г. Верховным Советом республики был принят закон "О статусе съезда Коми народа" (13). В ст. 1 закона указывалось, что съезд является высшим представительным собранием коми народа. В ст. 2 закреплено право съезда отстаивать интересы коми народа перед высшими органами государственной власти. Съезду и его исполнительному органу (Коми­тету возрождения коми народа) по закону предоставлено право законодательной инициативы в парламен­те республики. В 1993 г. на уровне исполнительных органов власти по инициативе съезда было создано Министерство по делам национальностей республики. И, наконец, в 1994 г. в новой Конституции Респуб­лики Коми в ст. 76 была конституционно подтверждена норма о том, что право законодательной инициа­тивы наряду с депутатами, комитетами, председателем парламента, местными органами власти и Главой Республики Коми принадлежит Съезду коми народа и его исполнительному органу (14).

Таков прецедент юридической ситуации, который можно квалифицировать как один из видов конструктивных договоренностей между государством и коренным народом (по классификации Рабочей группы ООН по коренным народам). Разумеется, упомянутый выше закон и конституционная норма еще нуждаются в создании эффективного механизма их реализации. В какой-то мере такую роль призван сыграть закон "О государственных языках Республики Коми", принятый в 1992 г., в соответствии с кото­рым язык коренного народа наряду с русским является одним из государственных языков в республике (15).

Необходимо отметить, что деятельность Министерства по делам национальностей РК призвана учитывать и проводить в жизнь кроме этого и специфические этнические интересы представителей дру­гих национальностей, проживающих в многонациональной республике. С целью правового обеспечения данной сферы национальных отношений 24 ноября 1996 г. в республике принят Закон "О национально-культурной автономии" (16). Это в полной мере соответствует нормам, зафиксированным в таком меж­дународно-правовом документе, каким является Декларация о правах лиц, принадлежащих к националь­ным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблеей ООН от 18 декабря 1992 г.) (17).

Правовое регулирование в сфере национальных отношений в Республике Коми как субъекта Рос­сийской Федерации получило логическое отражение в "Концепции Государственной национальной поли­тики Республики Коми" (одобрена Указом Главы РК от 24.04.96 г. № 118, утверждена постановлением Государственного Совета РК от 10.10.96 г.) (18) и в Договоре "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государ­ственной власти Республики Коми", подписанном в Москве 20 марта 1996 г. Президентом РФ Б.Елыщным и Главой РК Ю.Спиридоновым. (19).

О том, что процесс правотворчества и государственная политика в области защиты прав корен­ных народов в Республике Коми осуществляется в контексте уже имеющихся и разрабатывающихся в настоящее время норм международного права, свидетельствует и реализация мероприятий Международ­ного десятилетия коренных народов, провозглашенного и проводимого под эгидой ООН (Комплекс ме­роприятий утвержден Указами Главы РК от 16.12.94 г., от 2.11.95 г. и 18.01.99 г.). (20)

Необходимо отметить, что выработка правовых стандартов в Республике Коми, осуществляемая в соответствии с международно-правовой практикой, - тем не менее реализовывалась на фоне имеющих­ся политико-правовых лакун в отечественном (российском) законодательстве. До недавнего времени здесь отсутствовал даже единый концептуальный подход как в государственной национальной, так и в федеральной региональной политике. В значительной степени этим можно объяснить саму возможность

возникновения на территории Российской Федерации целого ряда конфликтно протекающих этнополи-тических процессов.

В ст. 69 Конституции РФ 1993 года в самой общей формулировке продекларировано: "Россий­ская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанны­ми принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федера­ции" (21). Непонятно, какими критериями руководствовался Миннац РФ, определяя статус малочислен­ности для коренных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. При этом оставляя за пределами пра­вового пространства остальные коренные этнические меньшинства, в том числе и в так называемых "ти­тульных республиках". В этих условиях отстаивание собственных интересов коренными этническими меньшинствами происходило столь "ассиметрично", что породило множество потенциально конфликт­ных и непредсказуемых в своей остроте этнополитических ситуаций. Конфликтный потенциал для "ти­тульных республик" многократно усиливался продекларированным федерализмом при отсутствии самой концепции федеральной региональной политики.

По указанным причинам, у финно-угорских народов например, в значительной степени стихий­но, "снизу" началась самоорганизация общественных движений в форме съездов коренных этнических меньшинств, заявивших себя как представительные институты выражения этнополитических и этнокуль­турных интересов народов. В то же время, с начала 90-х гг., за исключением коми, ни у одного из финно-угорских народов подобного рода институты со стороны государства не получили официального право­вого статуса, если не считать их регистрацию в качестве общественных объединений.

Имеющийся позитивный опыт Республики Коми реализуется в практике деятельности Ассоциа­ции финно-угорских народов РФ, обобщается Консультативным комитетом Всемирного конгресса фин­но-угорских народов. В то же время представляется, что наиболее апробированная в Республике Коми правозащитная модель (как в отношении коренных народов, так и национальных меньшинств - диаспор) является перспективной не только применительно к финно-угорским регионам, но и для дифференциро­ванного использования на уровне федеральной национальной политики РФ в целом.

Принципиальным в этом отношении является вопрос о готовности федеральных органов власти, во-первых, взаимодействовать с общественными институтами самих народов на местах, а, во-вторых, способствовать их самоорганизации на всероссийском уровне с приданием такому представительству народов определенного правового статуса. Позитивные в этом плане наработки Всероссийского общест­венного движения "Сотворчество народов во имя жизни. Сенежский форум", учрежденного в 1991 г. по инициативе видного политика и авторитетного ученого Р.Г.Абдулатипова, в свое время оказались не востребованными. В кризисном 1993 г. предпринимались попытки учреждения "Ассамблеи народов и граждан России" в виде общественно-политического движения в рамках общественного Комитета "Со­гласие ради Отечества" (Ю.Скоков, Л.Вартазарова, Д.Рогозин, Н.Травкин, Р.Абдулатипов и др.). (22). В 1994-1995 гг. эти попытки были возобновлены, в результате чего в июне 1995 г. в Москве состоялся I съезд народов Российской Федерации, учредивший общественное движение "Союз народов России" (учредители - Ассамблея народов Поволжья и Урала, Ассамблея тюркских народов. Ассоциация финно-угорских народов РФ, Исполком Всемирного конгресса татар. Конгресс русских общин, Съезд коми на­рода, Чувашский национальный конгресс. Башкирский народный центр "Урал", Международная черкес­ская ассоциация. Общественный комитет "Согласие ради Отечества" и др.). Среди приоритетных была заявлена "выработка механизмов выявления и согласования интересов народов России, человека, обще­ства и государства для формирования и проведения национальной и региональной политики на базе об­щепринятых международно-правовых норм и российского законодательства" (23). По ряду причин "Союз народов России" не сумел развернуть свою работу. Хотя следует признать, что в целом в ряде прежде всего теоретических разработок, выполненных в ходе его подготовки, намечены содержательные концеп­туальные подходы по проблемам федерализма и национальной политики в России (24).

• В таких непростых условиях и на фоне разраставшегося этнополитического кризиса на Северном Кавказе в июне 1995 г. состоялась встреча Президента РФ с руководителями российских республик, спе­циально посвященная проблеме "Состояние разработки концепции национальной политики и межнацио­нальных отношений в РФ". После чего в декабре 1995 г. прошло совещание по основным идеям проекта Концепции в Администрации Президента РФ с привлечением ведущих ученых и специалистов Миннаца РФ, Института этнологии и антропологии РАН, МГУ, общественного движения "Сенежский форум", ряда научных центров страны. В марте 1996 г. по проекту Концепции были организованы слушания в Государственной Думе, в апреле 1996 г. проект получил одобрение на заседании Правительства РФ. Ука-

зом Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 была утверждена "Концепция государственной националь­ной политики Российской Федерации". "Несущими конструкциями" стали положения о том, что развитие демократического многонационального федеративного Российского государства возможно на основе обеспечения диалога и баланса интересов государства, субъектов федерации и отдельных этносов. Более корректной и точной как в правовом отношении, так и в историческом аспекте является трактовка в Кон­цепции понятия "коренной народ", в частности, впервые зафиксировано: "Преобладающее большинство народов страны на протяжении веков сложились как этнические общности на территории России, и в этом смысле они являются коренными народами..." (25). В качестве одной из первоочередных мер в соз­дании механизма реализации Концепции было намечено учреждение представительного общественного института, выражающего интересы народов - Ассамблеи народов России с приданием ей особого право­вого статуса. По существу речь шла о создании на федеральном уровне прошедшего апробацию в нацио­нальных регионах такого нового института формирующегося гражданского общества, каким стали в 90-е гг. съезды коренных народов. Ассамблея была учреждена в апреле 1999 г. благодаря усилиям Р.Г.Абдулатипова и при полной поддержке Миннаца РФ.

Исходя из выше изложенного, можно констатировать, что к концу 90-х гг. появились определен­ные предпосылки для наполнения конкретным содержанием национальной политики на федеральном уровне с учетом международной и отечественной (региональной) политико-правовой практики в интере­сах всех народов Российской Федерации.

Следует отметить, что в реальной жизни наиболее сложно разрешимой остается проблема соот­ношения двух основополагающих принципов в международном праве: самоопределение народов и тер­риториальная целостность государств. Приверженность ООН обоим принципам создает коллизию, в которой, тем не менее, предпочтение отдается второму принципу. В одном из своих последних интервью бывший Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос Гали по этому поводу однозначно заявил, что "про­блема не может быть решена путем институализации наций в государства внутри уже существующего государства", что необходимо "найти пути защиты прав меньшинства, разрешить им участвовать в обще­ственной жизни государства", что "это чисто конституционная проблема" (26). Именно в этом русле осуществляется подготовка Рабочей группой ООН проекта "Декларации Организации Объединенных Наций о правах коренных народов".

Литература и источники

1. Права человека. Изложение фактов № 9: Права коренных народов.- Женева, 1990; Документ OOHE/CN. 4/Sub. 2/АС. 4/1994/1 /Add. 1.

2. Права человека. Изложение фактов № 9: Права коренных народов- Женева, 1990.

3. Документ ООН E/CN.4/Sub.2/AC. 4/1994/2/Add.l.                   •

4. Документ ООН E/CN.4/Sub.2/AC.4/1994/2.                                              •

5. Права человека: Сб. междунар. договоров. Т. 1.4.11. Универсальные договоры. - Нью-Йорк и Женева: ООН, 1994.-С.552.

6. Права человека. Изложение фактов № 9: Права коренных народов.- Женева, 1990. - С.З.

7. Права человека: Сб. междунар. договоров. Т. 1.4.1. Универсальные договоры. - Нью-Йорк и Женева: ООН, 1994.-С.9, 23.

8. Документ ООН E/CN.4/Sub.2/1993/29. - Р.42; 9-Документ ООН E/CN.4/ Sub-2/l 992/32.

10. Документ ООН E/CN. 4/Sub/ 2/1992/32. - Р.32.

11. Документ ООН E/CN. 4/Sub. 2/1993/29. - Р.49.

12. Первый съезд коми народа: Документы и резолюции. - Сыктывкар, 1991; Материалы чрез­вычайного второго съезда коми народа//Красное знамя. - 1991.-5 декабря.

13. Закон Республики Коми "О статусе съезда коми народа" // Красное знамя. - 1992. - 4 июня.

14. Конституция Республики Коми. — Сыктывкар, 1994.

15. Закон Республики Коми "О государственных языках Республики Коми" // Информационный бюллетень №1 Министерства по делам национальностей Республики Коми. - Сыктывкар, 1994.

16.3акон Республики Коми "О национально-культурной автономии"//Республика.-1996.-24 де­кабря.

17. Права человека: Сб. междунар. договоров. T.I, 4.11. Универсальные договоры. - Нью-Йорк и Женева: ООН, 1994.

18.Национально-культурные центры, национально-общественные организации и объединения Республики Коми: Справочник Миннаца Республики Коми.- Сыктывкар, 1996; Республика.-1996.-29 ок­тября.

19. Республика. - 1996. — 2 апреля.

20. Красное знамя. - 1994. - 22 декабря; Республика. - 1995. - 16 ноября.

21. Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1995. - С.27.

22. Федерация. - 1993. - 11 сентября.

23. Декларация Всероссийского общественного движения "Союз народов России" // Голос ре­гионов. - 1995. - № 3.

24. См.: Актуальные проблемы национальной политики и федерализма в России. Матер, науч,-практ. конф. - М.: ЦИММЭП, 1995; Русский вопрос: проблемы национальной и международной безопас­ности. Из матер, науч.-практ. конф. - М.: ЦИММЭП, 1995; Проблемы государственности, национальной политики и федерализма в России // И время собирать камни. Сильное государство - реальный гарант прав человека, прав народов / Под общ. ред. Ю.В.Скокова. - М.: ЦИММЭП, 1996.

25. Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - С.6226.

26. Цит. по тексту "Независимой газеты". — 1996. — 30 августа.